Administração
Pública Brasileira: Concepção Histórica e Reformas
Evolução Histórica da Administração Pública no Brasil
O Patrimonialismo
veio para o Brasil com os portugueses, uma mistura de administração
político-administrativa centrado na mistura entre público e privado, num
contexto em que o mercantilismo buscava nas colônias as condições para obter
balança comercial favorável.
As capitanias
hereditárias (sistema de colonização e administração da nova coroa)
destinavam territórios aos amigos do Rei e nobres chamados donatários. Devendo
também aplicar a justiça, nomear funcionários, fundar vilas, construir engenhos
e o pagamento de tributos (Carta Foral) pelos colonos.
Portugal
criou o Governo Geral em 1548 como forma de fortalecimento da
colonização. O Governador Geral passou a assumir a função de vice-rei junto com
o donatário, que permaneceu até 1808, a família real volta em 1820 para
Portugal após a Revolução Liberal.
O
primeiro reinado (1822 a 1831) é marcado pelo Partido Português, que trouxe a
criação do quarto poder, chamado moderador (o imperador nomeava os
membros vitalícios do Estado, presidentes das províncias, autoridades
eclesiásticas da Igreja, senado vitalício, magistrados e ministros) que atuavam
ao lado do executivo, legislativo e judiciário.
O
segundo reinado, de D. Pedro II é inspirado no Parlamentarismo, foi um
período de modernização e desenvolvimento econômico, porém com o poder nas mãos
do imperador (poder moderador).
Reformas Constitucionais e
Estruturais
Outorgada
em 1824 foi pautada nos princípios da monarquia e do parlamentarismo, dando
poder ao imperador D. Pedro I e a criação do quarto poder chamado moderador,
bem como a criação do poder de veto.
A
primeira modificação constitucional veio em 1834, sendo a mais importante a de
1888, com a abolição da escravatura. A constituição de 1891 consagra um
regime republicano e o federalismo. A partir de 1930 teve de se conter um novo
modelo de Administração, com a modernização pela DASP (Departamento
Administrativo do Setor Público) para racionalizar o aparelho do Estado.
A República
Foi
com a Constituição de 1891 que se consagrou o Federalismo. Nesta época o
poder moderador deixou de existir e iniciou se o Federalismo com
independência dos poderes, na qual é mantido o bicameralismo (câmara de
deputados e senado) exercido no Congresso Nacional. Administração Pública é
bastante influenciada pela política de governadores e pelo Coronelismo e favorecimento
político que se desenvolveu na época.
Somente
foi reestruturada em 1930 (era varguista), inaugurando um novo tipo de
Administração, chamado de Estado Novo.
Sucintamente,
ocorrem algumas reestruturações:
ü Em
1934, com o concurso público há uma mudança significativa cuja ideia central
era a impessoalidade e a valorização do saber técnico.
ü Em
1945, após diversas reestruturações, entra em crise o Estado Novo, com
importante reforma na Constituição em 1946 ao reintroduzir a Federação.
ü Em
1956, na tentativa de modernizar é instituído um grupo para reestruturação
Administrativa, a CEPA - Comissão de Estudos e Projetos Administrativos não
obteve resultados importantes então em 1964 foi criado PAEG - plano de ação
econômica do Governo (reduzir a inflação e reestruturar a economia).
ü Administração
Burocrática com uma nova Constituição em 1967 com emenda
em 1969 (leis: segurança nacional, imprensa e censura).
ü Em
1967 foi um marco para a Reforma Administrativa aconteceu, a partir do
Decreto-Lei nº 200 e do Decreto 199 - Lei Orgânica do Tribunal de Contas.
ü Em
1985, a partir da Instauração da Nova República e os problemas com a inflação
trouxe sérias consequências as instituições democráticas.
Redemocratização e Constituição de 1988
Consagrou-se
o retorno à Democracia, e a Constituição Federal (CF) teve forte papel
descentralizador e fortaleceu o vínculo entre a população e a Administração
Pública, trazendo grandes benefícios aos cidadãos por meio das Políticas
Públicas nas três esferas (união, estados e municípios).
Pontos principais dos direitos
sociais são elencados as áreas da: educação, saúde, trabalho, lazer, segurança,
previdência social, proteção à maternidade e a universalização da saúde para
os que não tinham um contrato formal de trabalho. Foram ampliados direitos
trabalhistas e mecanismos de participação popular. Em 1998, com a emenda
constitucional nº 29 ampliou-se a participação do usuário do serviço público.
A primeira geração,
chamada de “a década perdida” na década de 80 as reformas tiveram seu foco na
resolução das crises econômicas com ajuste fiscal cortando os gastos públicos reformas
tributárias, desregulação e privatização. Desde 1990 as reformas
estruturais foram introduzidas, chamada de segunda geração, tinha como
foco a estabilidade macroeconômica com importantes reformas nas áreas
trabalhistas, judiciária, aparato fiscal, mecanismos regulatórios e as relações
entre governos.
Na década de 90 com a crise
econômica, o Governo Collor enfatiza a redução do Aparelho do Estado em
busca da excelência. A população entra em clima de impeachment de Collor que
deixa a Presidência do Brasil.
A Reforma da Gestão Pública de
1995
Fernando
Henrique Cardoso (FHC) nomeia Bresser-Pereira para o Ministério da
Administração federal e Reforma do Estado (MARE) o plano se evidencia como uma
resposta ao clientelismo e a corrupção com uma atuação mais gerencial.
FHC,
apesar de se concentrar nas pautas de reformas econômicas, prometeu reformar o
estado brasileiro e readquirir a capacidade de governar eficientemente o país.
Projeto
de emenda constitucional introduz para nortear a Administração Pública, o
princípio da Eficiência, a flexibilização da estabilidade, o fim do regime
jurídico único, a participação popular e proteção aos usuários dos serviços
públicos, os contratos de gestão como forma de controle de resultados e forma
de ampliar a autonomia gerencial e estágio probatório para o servidor
público de três anos para sua efetivação.
Os
novos modelos organizacionais foram introduzidos como as agências executivas,
as agências reguladoras e as organizações sociais. Dentre outros avanços, a
reforma sobreviveu à mudança do governo e encontrou oposição no partido dos
Trabalhadores.
Os
avanços mais comuns ocorreram na esfera estadual e essas reformas vêm sendo
impulsionado por fatores como:
ü As
crises financeiras estaduais.
ü A
propagação de ideias da Nova Gestão Pública (NGP).
ü A disseminação
de boas práticas e inovações administrativas.
ü O
fortalecimento de espaços federativos, por exemplo o CONSAD-Conselho Nacional
de Secretários Estaduais de Administração.
ü A rede
entre a União e Estados para propor e negociar o programa nacional de apoio à
modernização da gestão do planejamento dos estados e DF (PNAGE).
ü Um
programa de financiamento da modernização das administrações públicas
contratado pelo BID em 2006.
Reformas na Administração
Pública
O
Brasil, nascido do sistema político absoluto, passa no século XIX ao
sistema político liberal e adota a democracia no século XX. Estado nasce
como uma organização patrimonial, atravessando o século XIX e chegando
ao final do século XX como burocrático. No final do século XX, busca ser
uma organização gerencial.
As
principais tendências de modificação do padrão burocrático de Weber pelo debate
do modelo gerencial:
1. A
adoção de parcerias com o setor privado e terceiro setor;
2. Mecanismos
de avaliação de desempenhos e de qualidade e produtividade;
3. Autonomia
às agências governamentais;
4. Descentralizar
a política, apoiada no princípio do poder de decisão do cidadão;
5. Realizar
planejamento estratégico;
6. Flexibilizar
as regras do Direito Administrativo;
7. Flexibilizar
a política de pessoal, mantendo a profissionalização e carreira;
8. Motivar
e valorizar a ética no serviço público;
9. Desenvolver
habilidades gerenciais (produtividade, qualidade, inovação, modernização do
fluxo de decisões, entre outros).
Da Reforma Burocrática até a
Gestão Pública Gerencial
Especificamente
ao setor público as Reformas Administrativas podem ser categorizados como:
1.
A implementação da Burocracia (Vargas/DASP);
2.
Regime autoritário/Decreto-lei nº 200;
3.
Gerencial (incompleta-crise do Estado FHC/MARE);
4.
Governança, destinada a dar mais eficiência ao
Estado, garantias de direitos aos cidadãos e aperfeiçoamento dos mecanismos de
processo decisório das políticas públicas.
Constata-se
que ocorreram duas reformas administrativas significativas: a reforma
burocrática e a reforma da gestão pública:
Ø Reforma
burocrática - início na segunda metade do século XIX,
referindo-se à transição do Estado Patrimonial para Estado Burocrático
(Weberiano).
Ø Reforma
da gestão pública - transição do Estado Burocrático para o
Estado Gerencial.
Modelos de Administração
Pública
Surgimento
do Estado Moderno, existem na trajetória da Administração Pública três formas
de atuação: a Administração Pública Patrimonialista, a Administração Pública
Burocrática e a Administração Pública Gerencial.
v Patrimonialista
As
reformas não foram impositivas e nem autoritárias no tempo dos monarcas no Estado
Absoluto, a Administração poderia ser Patrimonial, pois não havia
necessidade de separação entre seu patrimônio e patrimônio público.
No Estado
Liberal, essa mudança foi necessária, uma vez que era nítida a separação
entre o patrimônio dos governos e dos cidadãos – que ao pagarem seus impostos,
passam a exigir garantias das suas liberdades.
Os
servidores possuem status de nobreza e os cargos funcionam como recompensas,
gerando o nepotismo, contribuindo para a prática da corrupção e do
controle do órgão público por parte dos soberanos.
A
Administração Patrimonialista é do Estado, mas não é pública, na medida em que
não visa ao interesse público.
v Burocrática
Nasce
na segunda metade do século XIX, com objetivo principal o combate à corrupção e
ao nepotismo patrimonialista. A administração pública burocrática foi adotada
para substituir a administração patrimonialista, que definiu as monarquias
absolutas, na qual o patrimônio público e o privado eram
confundidos.
Suas
principais características estão relacionadas ao desenvolvimento,
profissionalização, ideia de carreira pública, hierarquia funcional,
impessoalidade, formalismo – legalidade ou poder legal, com a finalidade única
de acabar com o nepotismo e a corrupção. Torna-se necessário um
controle rígido dos processos e ingresso na carreira pública, com regras claras
na admissão.
Observação: O que seria o nepotismo? é o termo utilizado para designar o
favorecimento de parentes (ou amigos próximos) em detrimento de pessoas mais
qualificadas.
O modelo foi bom por muito tempo quando o
Estado era menor. quando o Estado passa a ser democrático e tem como
responsabilidade gerar o bem comum, ocorre ampliação de suas funções nos campos
socioeconômico e político com aumentos das pressões e a incapacidade do Estado
Burocrático de atender de maneira satisfatória culminam na reforma da gestão
pública – o Estado Gerencial.
v Gerencial
Estado
deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela
via de produção de bens e serviços para se adequar ao novo papel, o gerencial. Dá-se
início a transferência para o setor privado de atividades que podem ser
controladas pelo Mercado.
A
questão da transparência passa a ter um lugar de destaque, uma vez que a
corrupção age como um enfraquecimento da democracia, da confiança no Estado, da
legitimidade dos governos e da moral pública.
Administração
Gerencial veio de encontro à necessidade do desenvolvimento tecnológico, da
abertura e expansão dos mercados e, da globalização da economia mundial. Ela
tem uma maior flexibilidade no processo para melhorar o seu desempenho, na qual
prevalecendo sempre o interesse do público e, sendo o cidadão, como ao mesmo
tempo, um contribuinte de impostos, um cliente dos serviços oferecido pelo
Estado.